旅行社承包挂靠问题诱因分析法律规制

旅游社挂靠

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［This study wassupported by a grant from the Funding Project for AcademicHumanResourcesDevelopmentinInstitutionsofHigherLearning under the Jurisdiction of Beijing Municipality _ PHR（ IHLB） （No．PXM2011 _014221 _113523 ） （to MENG Fan-zhe） ．］［收稿日 期］ 2011 － 11 － 21,［修订日 期］ 2012 － 01 － 16［作...,2012旅行社承包挂靠问题的诱因分析与法律规制孟凡哲（ 北京第二外国语学院法政学院,内容提示：旅 游 学 刊第 27 卷2012 年第 4 期Tourism TribuneVol． 27 No． 4,北京 100024）［基金项目］ 本研究受北京市属高等学校人才强教计划资助项目 （PXM2011 _ 014221 _ 113523 ） 资 助。

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旅行社行业普遍存在的承包挂靠经营成为严重扰乱旅游市场秩序且难以彻底整治的顽症,旅游市场上的 多数承包挂靠关系都是通过设立所谓的“服务网 点”的 形式建立起来的,1旅行社承包挂靠经营的现实状态1． 1承包挂靠经营现状2009 年,通过对旅行社承包挂靠的诱因分析,文章通过对我国 旅行社承包挂靠现实 状态的调查,本文拟从我国旅行社承包挂靠经营的现实状态入手,一个颇具中国 特色的经营方式就是旅行社行业普遍存在的承包与挂靠经营,（ 2） 承包旅行社现有的 经登记的 服务网 点,取一定的费用（ 3） 租赁旅行社现有服务网 点房屋进行挂靠经营,但在实质上与旅行社却 是承包挂靠关系,2012旅行社承包挂靠问题的诱因分析与法律规制孟凡哲（ 北京第二外国语学院法政学院,其具体方式主要有以下几种类型：（ 1） 以旅行社的服务网 点即门 市部形式进行挂靠经营,旅游业发展的 质量和秩序在很大程度上取决于旅游市场各个环节的 质量和秩序,旅行社一般向承包挂靠经营者每年收取固定的管理费,承包挂靠经营者业务自 理,承包挂靠经营者与正规旅行社签有正式挂靠协议或合同,这其中就包括对作为市场基本主体的 旅行社的 质量和 秩序的 要求,为了 进一步提升旅游市场质量和秩序,旅行社为服务网点办理相应的登记手续,挂靠网点税收自 负,我国新修订的《旅行社条例》 第 11 条和第 47 条对旅行社服务网 点 的 设置以 及转让、 出租、出 借旅行社业务经营许可证行为做了 明 确的 规定,某些“服务网 点”虽然都在形式上履行了 登记手续,承包挂靠,也造成了旅游市场管理秩序的 混乱,［摘要］ 改革开放 30 多年旅游业发展进程中,［修订日 期］ 2012 － 01 － 16［作者简介］ 孟凡哲（ 1971 － ）,规制［中图分类号］ F59［文献标识码］ A［文章编号］ 1002 － 5006（ 2012） 04 － 0106 － 07回顾改革开放 30 多年来中国旅游业发展进程,使其取得非法人的营业执照,吉林省吉林市人,在北京市旅游产业发展大会上,［关键词］ 旅行社,这种非常态的经营行为不仅损害了 旅游消费者的利 益,以该网点的名义进行经营,与网点进行平行经营,旅游企业的经营模式也几经变迁,将客人移交给有经营资格的 其他旅行社,国家旅游局邵琪伟局长指出 ：“质量、秩序是旅游业科学发展的 题中 应有之义,如北京某假期旅游有限公司的“分部”,并结合我国旅游法治建设的进程,这是看上去最“名正言顺”的一种挂靠形式,尝试提出相应的法律规制措施,从历史根源、外力影响、内 力驱动及市场主体间的逻辑关系等几个方面分析了 这一问题产生的主要诱因,盈亏自 负,盈亏自 负,从疏、堵、压三个维度提出 了 相应的法律规制措施,双方在具体业务上·601·,［This study wassupported by a grant from the Funding Project for AcademicHumanResourcesDevelopmentinInstitutionsofHigherLearning under the Jurisdiction of Beijing Municipality _ PHR（ IHLB） （No．PXM2011 _014221 _113523 ） （to MENG Fan-zhe） ．］［收稿日 期］ 2011 － 11 － 21,很多旅行社仍是置若罔闻,进而损害了 整个行业的 健康发展,就是专门 从事业务批发的挂靠机构,实际经营者非登记经营者,认为以疏导为主的 规范、 激励措施及有效的市场执法的结合是根治这一难题的基本出 路,如租赁现有网点的 一间办公室或使用 其电话的一个分机,虽然各级旅游行政主管部门 对于这一现象视如过街老鼠,这家“分部”并非从事招 徕和咨询 服务,北京 100024）［基金项目］ 本研究受北京市属高等学校人才强教计划资助项目 （PXM2011 _ 014221 _ 113523 ） 资 助,2011 年 8 月 25 日,诱因,旅 游 学 刊第 27 卷2012 年第 4 期Tourism TribuneVol． 27 No． 4,而是主要依靠朋 友介绍业务,在实践中,笔者通过调查了解到,男,副 院长,副教授,博士,E-mail： mengfanzhe@ 126． com,充分保护旅游者的合法权益,这一问题需要我们采取有效对策加以解决,伴随着从计划经济到 市场经济的转轨,这其中,近年来,人人喊打,但成效甚微,”的确,但是,但是双方的 权利 义务泾渭分明,有的每年还要缴纳一定数额的抵押金,他们又作为中介,并从中收［1］。

承包挂靠经营者可以经旅行社同意以旅行社名 义租赁经营场所,或者由 旅行社租赁经营场所交由 承包挂靠经营者使用,承包挂靠经营者的所有业务往来都由旅行社代为出具正式发票,但是这种显规则对承包挂靠经营者来说并不难做到,旅行社承包挂靠经营的产生有其深厚的内在诱因,旅行社可以与承包挂靠经营者签订没有实际履行的聘任合同,这也是旅游者误认为承包挂靠经营者就是旅行社的内 设机构的主要原因,2旅行社承包挂靠经营的诱因分析在我国 的旅游业发展过程中,承包挂靠经营者即可以旅行社的名义从事招徕、接待活动,通过挂靠协议现加入正式登记的北京明都腾达旅行社进行所谓的“连锁经营”,都是由 承包挂靠经营者来缴纳租金,旅行社在很大程度上扮演着为承包挂靠经营者“洗钱”的角 色,并以“明都腾达旅行社西城门 市部”的名 义开展业务,并由承包挂靠经营者自 己 承担开展业务的企业所得税,旅行社承包挂靠属于欺诈性交易行为,程锦 旅行社与明 都腾达旅行社费等违规情况之间的关系,就干脆将旅行社交由他人承包经营,以经登记的 旅行社的 门 市部名义进行经营,但在“明都腾达旅行社西城门 市部”发放的广告中,承包挂靠经营者往往也混在其中推出 自 己 的 产品,我国旅行社承包大约可分为三个阶段： 一是初期,通过承包挂靠,每个旅游产品 的服务都有相对固定的服务内 容和服务标准,孟凡哲 | 旅行社承包挂靠问题的诱因分析与法律规制第 27 卷2012 年第 4 期互不相干,各大旅行社都会定期 推出不同类型的旅游产品,就是后者默许前者以自 己 并不存在的分支机构的名义挂靠经营,旅行社的 服务应该做到“人员、财务、宣传和线路”的“四 统一”,旅行社默许对方以自己的名义开展业务,在 20 世纪 90 年代中期,很多领导干部又不熟悉旅行社的经营之道,也包括旅游行业内 在的、 特有的经营逻辑,这段时期的承包特点主要表现在卖牌子和挂靠,由于承包挂靠存在对工商行政管理机关和税务机关的不实登记,在 20 世纪 90年代末至 21 世纪初,20 世纪 80 年代末至 90 年代初,但在私下里双方另行约定承包挂靠的权利 和义务,在他们不公开的挂靠协议中大都包含代开发票内 容的 条款,（ 4） 从线路上来讲,便以该公司的名义开展海外组团 旅游及代办出 国 签证等业务,通过事先的约定由旅行社按照一定的比例或固定的数额向对方收取所谓的“业务费”,也构成了对监管部门的欺诈,出借名称就构成了民事欺诈行为,同时还宣传着自 己的前身程锦旅行社,无论哪种挂靠,与目 标责任制相似,并通过目 标责任制来进行控制,也就是说,也就是说,只持有一张注册地在门 头沟区的北京某假日 旅游服务有限公司的 营业执照复印件,（ 3） 从宣传上来讲,旅游行业投资少、技术性不强的大·701·,商业名称权的专属性和排他性决定了它不能被出 借,如北京某国际旅行社注册地在朝阳 区,虽然在明 示的合同 中郑重其事地约定双方的权利 和义务,如北京市程锦旅行社是一家已被吊 销营业资格的旅行社,问题发生后都在解决、整顿、 调整和反思,其服务内容和质量几乎都要大打折扣,全程出 现了虚假宣传景点、 无合同、 多次购物消［2］,（ 2） 从财务上来讲,很多旅行社如雨后春笋般地竞相成立,由于名称出借这一事实并未向旅游者披露,我国旅游企业的市场化改革就是从企业的转制开始的,旅行社也放松了警惕和管理,劳动合同 的 主要意义即是用来应付政府行业主管部门的检查,但以“大洋假日 ”名 义对外发布广告并直接承揽组团业务,1． 2法律规避方式按照通常的 标准,所用票据由该国际旅行社提供［1］,出问题多在这段时期,其“分部” “大洋假日 ”设在东城区的 一栋写字楼内,其具体方式如下：（ 1） 从人员 上来讲,如 北京市某自 称“紫丁香之旅”的 旅行社,他们每年向 挂靠单位上缴一定的管理费,在该“门 市部”组织的八达岭长城、 十三陵路线北京“一日 游”中,在本质上,这种诱因既包括历史的、外在的因 素,无论哪种情况,只不过为了赚回挂靠的 成本和获取更多的利 益,并在组团中存在伪造公文证件的犯罪行为［2］,由于这些部门掌握大量资金资源,在这些被“正名”的场所内,全国旅游市场逐步放开,（ 5） 不依托网点,而是采用 打游击的方式,在他们之间存在一个阴 阳合同,他们往往通过相应的潜规则来规避这些显规则,重点是在加强监管和防止风险,在当时政企不分的 情况下,即整顿期,并为对方开具相应的发票,“分部”没有营业执照,改革开放初期,二是中期,（ 4） 虚构网 点,很多党政机关也涉足这一领域,2． 1历史根源有研究者认为,尝到甜头后迅速扩展,三是晚期,一般来说,到 1992 年以后,因此,同时,刚起步,摸着石头过河,较规范,即发展期,使其趋于［3］,完善的确,同时。

也在很大程度上促成了大型旅行社的名气和承包挂靠经营者的便宜价格在市场上的寻租和组合,不形成真正意义上的现代旅游企业管理制度,很多旅行社自 营服务网 点经营得并不理想,在旅游市场上,旅游业的行业特点也决定了它容易成为承包挂靠经营的重灾区,这使得很多人更倾向 于另 辟蹊径地找一家现成的旅行社来挂靠经营,2． 2外力影响（ 1） 激烈市场竞争和高昂运营成本在国 内 旅游市场上,政府监管部门、 旅行社和承包挂靠经营者三者一直在玩着猫和 老鼠 的 游戏,两类群体在心态上的融合在很大程度上促成了承包挂靠行为的发生,且注册一家新的 旅行社并使其成长起来在经营成本、 品 牌培育等方面都需要很大的投入,旅游行政主管部门 承担着促进旅游业发展和维护旅游市场秩序的双重职能,而就中国旅游市场发育状况来看,但是旅行社注册审批仍需要行业主管部门的行政许可,乃至一提到旅行社的 经营,无论是企业还是个人在经营视野上普遍短视,人们就很自 然地想到了 承包挂靠,在心理上仍然秉承的是过去作坊式的经营理念,2． 3内 力驱动（ 1） 市场主体的逐利动机在市场经济的条件下,旅行社干脆将这些网 点 承包出 去,挂靠经营者则对打一枪换一个地方的做法也并不忌讳,（ 3） 旅游者的不当消费心理由 于旅游产品 的特殊性,旅行社行业仍属于对从业者资质要求较为低端的行业,类似承包挂靠的 乱象经 营 就很难根治,承包挂靠经营者更是狡兔三窟,（ 2） 旅游行业准入门槛过低如果旅游行业是技术性很强的行业,大的旅行社不特别顾忌牺牲自 己 的名 声,对于同样的线路他们首先会选择价格更为便宜的旅行社,（ 2） 企业经营文化的固有缺陷虽然改革开放 30 多年来我国 已经逐步建立了社会主义市场经济法律体系,这是任何一个市场经济国 家无法从根本上避免的 问 题,投机经营已成为很多经营者的普遍心态,并对严重干扰市场秩序的违法行为坚决打压,旅行社设立服务网 点,并在下一步的经营中伺机获利,这其中当 然包括对承包挂靠行为的打击,目 前,目 前,目 前,如果网点不直接参与组团、 接团 等实质性经营活动,那么承包挂靠就变得没那么容易,通过承包挂靠获得客源,在资金、设施和专业技能方面的 要求都不算高,虽然我国《旅行社条例》 放宽 了旅行社的设立条件,从而使得很多人对这一行业情有独钟,在维护市场秩序方面,2012众化产业特点也决定了承包经营更容易较快收到经济效益,没有形成过法治意义上的工商社会,并不能直观感受产品的具体情况,从某种程度上可以说,使得早期的旅行社业无形中被注入了承包制经营的基因,任何一家旅行社几乎都面临严峻的竞争压力,而不是当成一项事业来做,旅行社甘冒法律风险,政府主管部门 通常的治理模式是,（ 1） 政府— — —自 由与管制之间的选择在市场经济条件下,根据市场运行状况,许多旅行社的领导,很多大中型旅行社在成立之初就存在所有权和经营权一定程度的分离,对旅行社的长远发展是有利的,扩大市场份额,在这种 心理的 驱动下,从历史上看,如果这种想法不被摒弃,欲罢不能,以至于入不敷出,但并没有衍生出与现代企业制度相适应的 企业文化,初步建立起现代企业制度,因为即便挂靠了,这是在旅游业等为数不多的 几个行业中存在的一个特有现象,使得旅游者在消费产品之前,把商业经营活动看成是赚钱养家的 基本手段,这种市场运作模式形成的惯性依然发挥作用,市场主体对利益的狂热追逐使得他们往往突破规则,在这种心态下,就没有人会做出 这样的选择,旅游者的这种盲从低价的心理,并不是一手交钱一手交货的买卖形态,但是却没有相应地形成市场经济的法治文化,一些大型的旅游集团 虽然进行了股份制改造,产品最初对他们最有吸引 力 的 地方就是价格,也没有建立起职业经理人队伍,这就需要我们进一步分析这三者的不同 价值取向 及目 标,其研究表明： 政府为实施监管所付出的成本·801·,但这需要较高的运营成本,2． 4三角逻辑关系可以说,就很难生存下去,并千方百计通过规避法律来获利,旅 游 学 刊第 27 卷2012 年第 4 期Tourism TribuneVol． 27 No． 4,传统中国 一直是个重农抑商的社会,对此仍乐此不疲,界定违法行为,但这种治理方式的效果如何,本来作为一项便民措施,也没有能力从事相应的专业工作,从而使他们各取所需、各尽其能,这样,直到今天,可以 广 泛收集信息,因此,反倒 能坐收渔利,那么,这样,那么,监管部门三令五申,但这种行为仍旧屡禁不止,从而寻找问题的症结所在,梁智曾运用 博弈论方法对此进行了 专门 的 理论探讨。

我国 各级旅游行政主管部门 对整治承包挂靠行为还是非常重视的,政府部门 要加强对旅行社挂靠经营违法行为的监管力 度,3旅行社承包挂靠问题的法律规制对于旅行社承包挂靠这一严重损害旅游市场秩序的行为,使得承包挂靠经营者虽是违法经营行为最大的获利者,旅行社及其挂靠合作伙伴进行挂靠经营违法活动的概率必然会上升,使旅行社和承包挂靠经营者甘愿放弃采取这种形式进行经营的企图,旅游市场的不规范承包即承包挂靠开始大量涌现,政府部门因在监管挂靠经营方面失职而受到上级惩罚所付出 的代价与旅行社及其挂靠合作伙伴的挂靠经营最优概率负 相关,国家旅游局和地方旅游行政主管部门 一直非常重视,地方旅游行政主管部门要实现整治目 标,这大概也是导致目 前我国一些地方政府部门对旅行社挂靠经营活动监管不力,3． 1疏— — —引 导旅行社守法经营在任何一个社会,当 政府的 相关部门对挂靠经营活动的 监管出 现缺位或监管乏力时,对承包挂靠最好的治理状态应该是使旅行社自 愿放弃这种饮鸩止渴的经营方式,承包挂靠的整治还有赖于市场治理的 有效性,如果直接执法的政府主管部门有在监管上不到位的地方,（ 3） 承包挂靠经营者— — —规则和利益间的选择承包挂靠经营者的隐蔽性,如果政府主管部门在监管上存在监管不到位或者方法不得当的问题,承包挂靠的市场风险就会更低,由于旅游行政主管部门 的 主要规制 对象也是旅行社,在行政处罚上对于承包挂靠经营者往往有些无可奈何,造成当地旅行社行业挂靠经营的 违法活动愈［4］,在治理承包挂靠演愈烈的重要原因 之一问题上,承包挂靠经营者自 己的责任容易被忽略,全国 很多地方的旅游行政主管部门 尝试建立本地区的旅行社等级标准,由 于承包挂靠经营者是以旅行社代理人的 身份出 现的,此前已经开展过多次的承包挂靠整治行动,提出 要对“旅行社搞私人承包或部门 挂靠” 重点专项治理,要求突出 抓好整治挂靠承包行为,孟凡哲 | 旅行社承包挂靠问题的诱因分析与法律规制第 27 卷2012 年第 4 期与旅行社及其挂靠合作伙伴实施挂靠活动的最优概率正相关,主要是因为当 旅行社及其合作伙伴预期到因挂靠经营所蒙受的损失大大超过其进行挂靠经营的收益时,这种承包挂靠式的经营模式就应运而生了,上级部门 对失职的旅游管理部门 的惩罚 力 度,也是制约挂靠经营违法活动一条有效途径,政府行政主管部门 在自 身的执法力 度上还是大有文章可做的,这种经营方式就会因 为较小的违法成本而继续下去,挂靠经营监管的博弈模型显示,从而减少甚至放弃进行挂靠经营的［4］,具体可采用以下做法：（ 1 ） 将承包挂靠违法行为纳入等级评定否定性指标目 前,可能会对挂靠经营产生一种得不偿失的判断,国家旅游局、 公安部、国家工商行政管理局就曾 联合下发《关于进一步加强旅游市场管理的通知》,以达到遏制挂靠经营现象的 目 的,当 政府部门 实 施市场监管的 成本增 加时,随着承包挂靠问题日 趋严重,他们认为承包挂靠带企图来的收益远远大于风险,相关部门 也不断出 台 一系列整治措施,在国家旅游局的领导下,在双方均有所需求的情况下,这决定了对第三人的 法律责任往往是由 旅行社来承担,国 家旅游局下发《关于做好当 前旅游监管工作的 通知 》,各地的旅游市场此前已形成相对固定的市场份额格局,其上级部门 不能依法进行惩罚,中小从业者难以在市场上寻找到 自己的合适位置,如 2007 年北京市旅游局和市质量技术监督局颁布实施了 北京市《旅行社等级划 分与评定》 地方标准,（ 2） 旅行社— — —名誉与利益间的选择可以说,这也是他们无所顾忌、 特别青睐采用 这种经营方式的内 因所在,可采用 疏、 堵、 压三管齐下的方法,对经营较好的 旅·901·,他们需要开拓更多的市场资源,在整治的过程中,在市场经济的条件下,由于市场竞争的激烈,2011 年 8 月,早在 1995 年 11 月,必须设法采取更加科学和更加经济的 手段降低监管的 成本,但却常常被游离在法律责任之外,真正能够制止违法的,从来都不是对惩罚的畏惧,决定了 实践中违法者责任分担的不尽合理,而现有的情况说明,大中型旅游企业也面临较为严峻的生存问题,以求获得最大实效,否则 他们就有可能放弃这种做法,因为没有人会因 为手指生疮而砍掉整个胳膊,甚至采取地方保护主义的态度纵容和包庇,这决定了 一定的 引 导和激励机制建立的必要性,从民法的角 度看,必须有切 合实 际的 具体措施,而中小从业者又能够借一臂之力,究其原因,一个基本的 思路就是,而是人们的守法习惯,所以,另 外,因 此,可见,但是这一问题仍未得到有效解决,因此,同时,这样,综上,一方面,由于市场准入的限制,这样背靠大树好乘凉,另 一方面,近年来,笔者认为,既要止恶又要扬善,因此。

使旅行社部门 承包经营为整个行业所唾弃,对于存在承包挂靠经营行为的旅行社,旅行社部门 承包经营损害了 行业的整体利益及行业的有序竞争,使旅行社进一步明确对于承包挂靠经营者的行政处罚最终要由旅行社承担的严重后果,（ 3） 探索新的行业经营模式可借鉴住宿和餐饮行业加盟、连锁的经营模式,旅游行政管理部门应为各个旅行社建立诚信档案,由各旅行社与旅游行政主管部门 签订无承包挂靠行为的责任状,使旅游者在签订旅游合同 时可以了 解旅行社指定的导游的 资质和信用 等级,要求各旅行社在其营业场所或通过网络等媒体向社会公示服务标准,这样既能保证旅行社诚信经营,但目 前我国立法对旅行社特许经营模式并没有明 确 的 规定,（ 2） 建立诚信责任承诺制度要明 确旅行社在组织形式上规范经营的责任,对于旅行社和承包挂靠经营者来说,协会更容易获得有关承包的内 幕信息,要求本区域内 的旅行社、导游、车辆、旅游者必须在统一的平台 上完成交易,可培养旅行社诚信经营的好习 惯,（ 1） 建立旅游服务管理平台网络可通过建立相应的网 路,旅行社的特许经营模式也值得探讨,使他们之间 的 经营委托关系 不再脱离法律的监管,中青旅率先将连锁经营概念引 入中国 旅行社业务经营范畴,国 内 旅行社进行连锁经营做得较好的是中青旅总社,对于一直以来守法经营的旅行社,行业协会在行业管理中的作用 日 益凸 显,旅行社甘冒风险明 目 张胆公布其承包挂靠经营者的可能性很小,激励旅行社自 主规范经营,对于规范经营的旅行社进行一定的表彰和推介,最终使承包挂靠经营者逐渐失去市场客源,加大行业协会自 律管理的力度,构建了“中青旅连锁”服务模式,对于违法违规经营的旅行社可以采取评优一票否决的方法,以此作为旅行社行业排名的依据［5］,因 为行业协会的人员都是本行业的 从业者,建立旅行社门 市部与导游员 数据库网 络管理平台,使其更珍惜自 己的荣誉,即由 旅行社把自 己 开发的营业体系及旅游产品,旅行社对自 己的名 声其实也是很在意的,堵住这种行为的 关键性措施是把握住旅行社和承包挂靠经营者容易含糊其辞的各个环节,如制定旅行社各分支机构与总机构的关系公示制度及其具体标准和要求,（ 4） 发挥行业协会功能在市场经济条件下,统一服务标准,改革对旅行社的评价标准,进一步细化本行政区域内旅行社对门市部或其他分支机构的管理职责,在进行诸如“百强社”等称号的 评选时,其服务模式是统一形象、统一产品、统一价格、统一服务,相对于行政管理部门,还要对旅行社的诚信状况、服务质量、游客投诉加以综合量化考核,对即 将开始的旅游服务的所有要素尤其是履行本次合同的主体信息一览无余,有学者认为,如有学者提出,这方面可以借鉴我国 律师等行业管理的措施成功经验,协会可以用 行业的自 律条款及行业道德来约束,不得推荐参加全国“百强社”等荣誉的评选,对于出 现问题的旅行社一定要严格处罚,各行业的社会分工日 趋鲜明,又能保存以后查处承包挂靠行为的证据,加盟店在交纳营业权使用费的同时承担相应的经营义务,地方各级旅游行政主管部门可层层落实,这样更容易 发挥互相监督的 作用,这种做法能够将旅行社经营权供求双方的“阴合同”变成“阳合同”,一旦发现旅行社有违法转让资质的行为,除直营连锁外,中青旅在全国 12 个城市设立了 57 家连锁店,并在北京开设了 全国 第一批直营连锁店,我们可以看到 每家营的模式连锁店都有该店负 责人的详细情况介绍,因 为 任 何 的 放 纵 都 会 使 以 后 的 治 理 更 加困难,就降低一个诚信档次,以营业合同的形式,3． 2堵— — —促使违法双方无利可图承包挂靠的基本特征是暗箱操作,所有门店全部为直营连锁店,在操作方法上,各地可考虑将诚信记录也作为重要的 评价指标,目 前,目 前,做出诚信承诺,同 时,同 时,在技术处理上,旅 游 学 刊第 27 卷2012 年第 4 期Tourism TribuneVol． 27 No． 4,给予经济处罚并向社会通报,授予加盟店取得在规定区域内 的营业权,为降低监管成本,除了以接待数量和营业收入为依据外,互相之间存在利益关系,使其清晰明朗,可采用 签订责任状的 方法,他们不可能不担心这种幕后关系被披露,不得获得各种层次和类型的荣誉称号,更能有针对性地采取制裁［7］,（ 5） 建立奖优罚劣机制在激烈的市场竞争中,被隐瞒的信息也能够得到及时披露,要注重现代网络技术手段,便于旅游者监督,2012行社给予 3A、4A、5A 级的等级评定,提高监管的效率,在这种情况下,2000 年,通过其官方网 站,通过名 誉损失的 惩戒,因 为名 声的败坏就意味着客源的急剧减少,要通过媒体大力宣传,杜绝任何“加盟”或“挂牌”经［6］,对这一 问 题还 需 要 作 进 一 步 的探索,这方面,力求维护品牌美誉度,此外,因 此,同时,同时,可要求·011·。

（ 3） 引 导消费心理举报违法行为旅行社搞承包挂靠最直接的受害者是旅游者,对于那些有证据证明存在承包挂靠经营、 并肆意侵害旅游者权益行为的旅行社,这一单据不仅增加了承包挂靠经营者的 违法行为成本,对于挂靠经营的旅行社要最大限度地提高其违法成本,（ 2） 增加《旅游合同范本》必要内 容目 前,在《旅游合同 示范文本》 旅游合同 当 事人的 组团 旅行社名称下面,孟凡哲 | 旅行社承包挂靠问题的诱因分析与法律规制第 27 卷2012 年第 4 期在旅游合同附件中出具本次旅游服务接待人员的工作情况信息确认单,对于旅行社行业承包挂靠这一积弊已久的顽症,旅游行政主管部门 应该通过多种措施使旅游者不要再甘心做沉默的羔羊,以备旅游者和旅游行政主管部门进行监督,并对违法情节严重的旅行社在较大的范围内 进行曝光公示,在这个环节承包挂靠经营者会有可乘之机,国 家旅游局和地方旅游行政主管部门 都出台过《旅游合同范本》,张岩． 旅游社“挂靠”经营经发的 问 题［J］ ． 工 商行政管理,我国 旅行社的承包挂靠问题可谓积弊已久,为整治承包挂靠,但是《旅游合同 示范文本》 并没有关于出 具本次合同实际履行人确认的条款要求,使违法者看到政府行政主管部门打算彻底整治的决心,各地可在本地区的《旅游合同示范文本》“组团 社的 义务” 一条中 加 入如 下 内容： “组团社确保亲自 履行合同 内 容,而且会造成违法者对违法责任更不以为然,可考虑在旅游合同范本中增加主体资格诚信确认内容,都会极大地增加下一次执法的难度,（ 2） 提高违法成本由于《立法法》 及现有行政法规和规章等上位法律文件的限制,通过鼓励对承包挂靠行为的举报,在对承包挂靠问题的法律规制上,如2009 年北京市颁布了新的《旅游合同示范文本》,当 综合的执法措施形成普遍性的 压力 时,如对于相应的违法行为可按照现有行政法规和规章的上限来处罚,旅行社的 守法经营就会成为习惯,（ 3） 建立长效机制实践证明,使他们对能够逃过此次违法产生较强的 心理预期,运动式、阶段性的执法非但不能制止违法行为,还可考虑建立旅行社诚信黑名单制度,及时查处违法经营,要采取措施建立举报奖励制度,2012 － 01 － 15． ［张江魁． 再谈“旅行·111·,2009 － 05 － 03．［傅沙沙,使旅行社不愿再越雷池,2009 － 05 － 03．］［3］Zhang Jiangkui．Further talk about the contracting of travelservices ［ EB /OL ］ ．http： /blog．sina．com．cn /s /blog _4fb7305501000c6a． html,（ 8） ：28 － 29．［罗伟,执法者的决心会使那些想以身试法者放弃违法的念头,3． 3压— — —严厉打击违法经营者（ 1） 强化执法责任在反复充分告知的基础上,2001,2001,旅游部门称会调查［N］ ． 新京报,在第四条“组团社的义务”中虽规定了 组团社“应当 在签订合同前向旅游者出示工商行政管理部门核发的含有‘国内旅游业务’ 经营范围的《营业执照》（ 服务网点应当 同 时出 示设立社和 自 身 的《营 业 执照 》）……以及委托的接待社名 称、 地址、 联系人、 联系电话”,在这个过程中还需要因地制宜地在疏、堵、压等多重措施之间做出科学的选择,因 为任何一次的 下不为例都造成无数次的模仿,可考虑增加信息披露的环节,各地不可能出 台 较上述文件更为严格的规定,每一次对违法者的纵容,张伟峰．“黑一日 游”挂靠正规军,必须建立起长效机制,必须形成综合整治的 制度体系,并选派本社具有资质的 导 游 人 员 从 事 本 次 导 游 服 务,以疏导为主的规范、激励措施及有效的市场执法的结合是根治这一难题的基本出路,通过典型案例在业内起到示范效应,对于情节严重构成非法经营犯罪的,交由旅游者保管和监督,对违法者及时上榜公示,必须通过多种手段进行综合治理才能取得预期的效果,实践证明,记载承接网点和导游人员身份信息,从而形成强大的心理压力,并支持旅游者通过民事诉讼维权,而疏才是治本,尽可能多地向 受众提供信息,引 导游客和居民正确消费,在圈子内 也认为这种做法是习以为常,（ 8） ： 28 －29．］［2］Fu Shasha,堵和压能够治标,也可以成为处理日 后可能出 现的问题的证据,ZhangYan．Problemsarisenfromhangingandcontracting of travel service［J］ ． Biweekly of Administration forIndustry and Commerce,目 前,但是至少应该严格执行上述文件的规定,” 同 时,应移送司法机关追究刑事责任,要进行依法处罚,保护自 己的合法权益,长此以往甚至造成整个行业的集体失范,4结语通过上面的分析,Zhang Weifeng． Do the illegal one-day tour operate byhanging and contracting with regular army,这样,对此,如,因此,首先,可通过报纸、电视、网络等媒介,其次,另 外,具体说来,造成类似的行为愈演愈烈,因此,要真正解决问题,因 此,按部就班地去落实,形成常态的 治理,笔者认为,总的来说,因此,参考文献（ References）［1］Luo Wei,Tourism administrationdepartment said they would carry out investigation［N］ ．TheBeijing News。

2012 － 01 － 15．］［4］Liang Zhi． An analysis of the market regulation game of affiliatingoperation in China’ s travel agency industry ［J］ ． Tourism Science,2012 －01 － 15．［佟立楠． 关于旅行社挂靠经营方式的 解决对策［EB /OL］ ． http： /www． jidiao． net/space- 18106 － do-blog-id- 13372,2012 － 01－ 15． ［中青旅控股股份有限公司官网［EB /OL］ ． http： /cyts．aoyou． com /zhongqinglvliansuodian． html,20（ 4） ：29 － 32．］［5］Tong Linan．Thesolvingcountermeasuresonhangingandcontracting management mode of travel services ［EB /OL］ ．http： /www． jidiao． net/space- 18106 － do-blog-id- 13372,contracting and linking-up operation that is ubiquitous in travel service industry has become a persistent ailment thatseriously disturbs order of tourism market and hard to get it thoroughly rectified． In order to further improve thequality and order of tourism market,through investigation on the actual circumstances about contracting and linking-up problemin China’ s travel services,2012 － 01 － 15． ］［7］Huang Han,incentive measures and effective enforcement of market law are basic way out for the solution of thishard nut to crack．Key words： travel service,20（ 4） ：29 － 32． ［梁智． 我国 旅行社业挂靠经 营现象的市场监管博弈分析［J］ ． 旅游科学,17（ 1 ） ： 124 － 126． ［黄菡,2012社 承 包 ” ［ EB /OL］ ． http： /blog． sina． com． cn /s /blog _4fb7305501000c6a． html,Beijing 100024,2006,2006,2004,2004,Beijing International Studies University,regulation［责任编辑： 吴巧红,责任校对： 翟佳羽］·211·,analyses the main reasons resulting in this problem from historical source,“block” and“pressure” and holds that combination of standardization with mediationas main part,2012 － 01 － 15．］［6］The website of China CYTS Tours Holding Co．,the paper offers corresponding measures for legal regulations from threedimensions of“mediation”,China）Abstract： During over 30 years of development of tourism industry since China’ s reform and opening-up,internal force-driving and logic relationship between market subjects． Combining with the process ofbuilding rule by law in tourism industry,17（ 1 ） ：124 － 126． ］On the Analysis of Reasons regarding Contracting and Linking-upProblems in Travel Services and Legal RegulationsMENG Fan-zhe（ Law and Politics School,赵立民． 旅行社部门承包经营试析［J］ ． 海南师范学院学报（ 社会科学版）,Ltd． ［EB /OL］ ．http： /cyts． aoyou． com /zhongqinglvliansuodian． html．,Zhao Limin． A talk on the contracted management ofsectors in travel agencies［J］ ． Journal ofHainan Normal University（ Social Sciences Edition）,we need to adopt effective measuresfor solution． The paper,contracting and linking-up reason,fully protect the legal interests of tourists,旅 游 学 刊第 27 卷2012 年第 4 期Tourism TribuneVol． 27 No． 4,externalinfluence。

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