欧洲国土愿景2050特点中国建议

欧洲旅游特点

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支撑欧洲国土长远发展政策,“欧洲国土愿景2050”是欧盟区域资金资助的欧洲空间规划观察网络在2013年应用研究中设立的项目,旨在建立欧洲2050年的前瞻性情景和积极的愿景,也为编制即将于2020年底颁布的《国土议程2030》提供重要参考框架。

（1）人口增长与流动,欧洲各大城市与世界其他地区之间的社会和经济关系呈指数级增长,在过去20年里,至少在未来十年内,并将导致欧洲内部劳动力向更发达和更老龄化的地区转移,许多欧洲地区失业率将继续推动实际工资水平下降,欧洲人的流动性越来越强。

（2）老龄化是而且将是整个欧洲最普遍的人口趋势,将导致卫生和长期护理等社会服务供应的转变,必须将银发经济纳入区域和国家两级的主流经济活动。

（4）城市化对资源的压力,城市化将以不受控制的城市扩张的形式增加,预计整个欧洲将从农业转变为所有其他土地用途,从低产地转变为自然植被。

（5）旅游经济的增长,在教育和培训、卫生和休闲、文化和商业等领域将出现新的可持续旅游形式,旅游业的增长速度将与全球中产阶级的增长速度相当,以避免人们对其文化和生态资产产生成见,必须能够管理大量的人员流动。

欧洲内部运输市场的效率低下将逐渐减少,由于单一运输市场的形成,在欧洲大多数发达地区,（6）绿色交通的发展,交通运输需求可能与城市层面的经济增长和短途流动日益脱钩。

碳强度预计会降低,能源强度将逐渐降低,能源效率和节约也会提高,（7）能源转型,由于欧洲经济更多地以服务业为导向,由于技术的改进,特别是风能和太阳能。

较不富裕的东欧和南欧应对能力较低,最富裕的北欧和中欧应对能力较高,且本地条件对一个地区的脆弱性起着决定性的作用,全球变暖对于欧洲的影响不均,（8）应对气候变化问题。

基于情景分析的国土政策目标。

1.2030年情景

B是促进二级城市网络的公共政策,以二级城市为基础的发展意味着存在一个综合和平衡的城市体系,情景B是国内生产总值最具扩张性的情景（每年增长2.30%）,情景A（每年增长2.20%）,情景C可达到1.80%,由高效的二级城市与一级城市合作,C是在欧洲层面进行更多社会和区域再分配的公共政策,设置三种国土情景,基于对人口和经济等发展的预测和国土凝集相关政策的假设,其中A是以市场为基础的有利于大都市的增长,并使后者避免可能发生损害增长的严重规模不经济,模型结果表明,提供优质服务。

2.2050年情景

在预测2030年情景的基础上,为应对2050年欧洲国土的更多不确定性,项目考虑经济衰退（条件1）、技术进步（条件2）、气候变化（条件3）导致能源和交通成本上升三种条件对2050年情景进行重新定义,并开展空间影响评估。

通过促进欧洲大都市发展和网络化提升欧洲全球竞争力,使中小型城市成为自给自足、经济恢复力强、流动模式更可持续的地区的中心,情景A主要遵循欧洲2020战略,情景C是促进小城市和欠发达地区发展,通过投资各国首都和主要城市中心,情景B是依据《欧盟议程2020》中建立平衡的多中心系统建立,实现全球门户的地理重组和专业化,同时考虑到必要的人民普遍关心的服务业规模经济和老龄化社会。

图：欧洲国土情景（A、B、C）。

国土情景A、B和C将导致整个欧洲的平均经济增长,但是地区间的绝对差距依然存在,显著缩小差距,因经济发展主要取决于导致生产力提高的技术变革,而不会受到所提出的三种情景中任何一种的显著影响,模型表明,从长远来看,以及财政和货币政策等公共政策。

总体而言,大部分研究支持欧洲从A2（2020年）到B2（2030年）和C2（到2050年）的变化情景,在这种情况下,相对差距实现了区域差距的显着减少,总体增长最高,土地占用,运输和能源需求方面的环境影响更为有限。

3.国土政策目标

使欧洲开放和多中心是支持欧洲2020年和《2020年领土议程》在未来几十年中推动的经济增长和竞争力,开放和多中心的欧洲国土愿景,社会凝聚力和可持续性目标的最一致的领土战略。

向世界其他地区和邻国开放是所有欧洲城市和地区利用全球增长和技术进步创造的发展机会的必要条件,其次是促进与周边地区的合作发展,首先是连接全球的欧洲,一是开放,具体目标。

就必须使城市和地区具有多中心性,要在欧洲城市和地区之间具有平等和分散的发展机会,发挥区域多样性和内生发展作用,二是多中心,首先是充分挖掘本地及区域潜力,其次是支持平衡的城市结构,具体目标,第三是促进资源的可持续管理。

实现国土政策目标的途径。

1.连接欧洲与全球的通道

目的是为欧洲城市和地区提供高效的交通、能源和电信网络,进一步开放和协调网络产业市场,主要行动将集中在完成单一市场,使其能够在欧洲和全球范围内实现自身资产的增值,并在与周边国家、北美和世界其他地区的合作和一体化方面取得进展,内化环境成本,支持技术和管理创新,规划基础设施扩建。

并确保地方和区域网络与欧洲和全球网络的互联互通,政策应向网络产业开放欧洲市场,地方和区域机构有责任制定与加强互联互通有关的一致发展战略,政策应有利于完成单一的欧洲市场,责任主要在于欧洲机构和国际机构以及有关部门的大型私营公司,以迎接全球竞争,在短期和中期,从长期来看。

2.促进与邻近地区共同发展

政策应着眼于深化市场整合和扩大,目的是进一步整合欧洲和周边国家,主要行动将集中在扩大欧盟、深化周边国家的市场一体化,政策应有利于逐步的市场整合、经济基础设施投资和战略跨境区的合作发展计划,责任主要在于欧洲机构和国际机构以及与邻国接壤的欧洲国家和区域,增加参与发展的机会,缩小经济差距,在短期和中期,从长期来看。

3.促进区域多样性和内生发展

作为区域内合作和协调欧洲部门政策的基础,主要的政策包括增强区域内的发展潜力,目的是在欧洲各区域之间提供同等的发展机会,这需要对不太富裕的地区采取适当的证明差别待遇措施,特别是在人口稀少和交通不便的地区,各城市和区域将制订综合国土发展计划,改善区域基础设施,中短期内,以及提供一般经济利益的适当服务,加强与农业资金的协调配合,责任由地方/区域当局和上级当局共同承担,要进一步改革结构型和凝聚型基金,促进投资增长,从长远来看。

4.支持平衡城市结构

并在区域和大陆层面实现欧洲城市体系的网络化发展,欧洲城市地区之间和内部将形成一个统一的、正式的合作体系,目的是加强整个欧洲大陆的二级城市,主要的行动集中在促进一个可持续的城市模式,责任主要由地方和区域当局承担,增加其全球影响力,欧盟和国家在分配经济基础设施投资方面也可以发挥关键作用,中短期内,支持智能更新,包括改善邻里关系,长期看。

5.实现自然和文化资源可持续管理

责任既在于欧洲机构,以可持续的方式管理生态系统服务,以及生态系统服务管理方面的国际合作,支持景观和生态规划与管理,以及减少高产农业土壤,改革欧洲结构和凝聚力以及农业基金,尽量减少土壤封闭或原始自然区域不受控制的发展造成的生境破碎的负面影响,规划良好的城市和城郊环境以及良好的可达性,地方机构,主要行动是促进更紧凑的城市发展,目的是保护和改善自然资产,包括在城市化程度较高和较低的地区,在短期和中期,并促进公共投资,长期而言,我们将建立一个绿色基础设施网络。

国土愿景的特点

受地域面积、欧盟性质、前期的空间战略等因素影响,欧洲国土愿景2050具有空间政策框架性质,具有以下特点。

1.贯彻国土凝聚的基本理念

《欧洲空间发展战略》提出寻求欧盟地域范围内平衡的和可持续的发展,《欧盟国土议程2020》提出为国土发展提供战略方向,确保根据国土凝聚力原则推进《欧洲2020战略》,联盟的所有政策和行动都应促进经济、社会和国土团结,TEU）所制定的欧盟目标,促进国土凝聚力是《里斯本条约》（第3条,根据《欧盟运行条约》（第174和175条）。

2.体现国土愿景的时间维度

近期（2030年）的情景可以采用模型辅助的方法开展预测并进行空间影响评估,与国土空间变化因素有关,面向未来不同时间的国土情景判断,采用设置特定条件的方法进行方向性的判断与评估,包括自然因素、社会经济因素以及政策转型等,而远期（2050年）情景不确定性强,国土愿景是立足当前,难以预测。

3.构建公共政策的空间维度

成为欧盟公共政策中独特的空间维度政策,项目提出连接欧洲与全球通道、促进与临近地区公共发展等五个政策目标充分体现了空间导向的特征,正如欧盟运输和能源（如跨欧洲网络）和环境（如自然2000）等具有明确的空间维度,一个由不同地理特征和悠久记忆组成的极其多样化的区域拼图,一个以人为主导的景观,国土政策正是因此而形成的,而是一个由成千上万个大小不同的城镇和城市组成的古老文明领土,欧洲并非是均质的空间。

4.提出国土政策行动措施

政策主要的政治行动,每个目标都包括政策的目的,比如凝聚政策的短期任务是设立团结基金,政策行动的责任、近期（短期和中期）行动部署和远期政策方向,远期是制定欧洲国土发展的共同政策,支持由于在有条件的规则下实施共同政策而面临较高费用的国家和区域,在针对五个政策目标的实施路径中,以协调国土凝聚力和竞争力,中期任务是是编制欧盟空间发展综合战略。

我国国土空间规划纲要的建议。

识别规划问题,选择规划目标和战略,在经济全球化、技术革命和环境变化等国际背景下,在国家规划体系的框架下,从发展规划、空间发展规划到空间规划是发达国家所走过的共同道路,提出保障措施,提出建议如下：,编制首部全国国土空间规划纲要,需要继承与发展向结合,我国正处在社会经济发展、空间规划以及空间治理的转型时期。

1.让发展结构回归空间格局,认识国土空间的问题。

空间问题日益突出,我国国土空间面临以下问题：,空间结构与发展结构一样成为可持续发展的重要内容,我国经济发展的空间分异不断显化,分析未来趋势。

一是人口老龄化和流动形成生产的和消费数量和质量的空间格局的转变,对空间规划提出要求。

二是城市化的发展带来更多的资源、生态和环境的影响,实行资源的节约和集约利用制度生态保护、自然与文化资产保护都非常重要。

三是经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式,必须寻求谋划区域协调发展格局。

公共服务均等空间供给,减缓和应对气候变化风险的空间安全等,四是安全健康的高品质生活需要考虑交通和信息的空间可达性。

五是伴随市场化的发展,城市和区域之间人流、货流和信息流等不断增加,各种行政区、功能区、边境区、大陆和海洋等联通成为空间可达性的障碍。

六是全球化不断深化,中国作为第二大经济体,深刻地影响世界格局也受世界的格局的影响。

七是数字化和技术革命对国土空间格局产生巨大影响。

八是是与机构改革和“多规合一”相适应的国土空间治理体系重塑问题。

2.适应高质量发展需求,促进转型的国土空间。

我国经济正在由高速增长阶段转向高质量发展阶段,国土空间规划作为空间政策的支撑,也应进行适应性转型。

一是部门空间（城镇体系规划、综合交通体系规划、农业主体功能区规划等）政策向综合性的国土空间规划作为战略引领转变,实现多个空间的融合。

二是由开发主导的空间规划（适应经济快速发展阶段）向开发与保护相结合的国土空间规划转变（适应高质量发展阶段）。

三是经济发展主导的空间规划向以人为本,统筹经济和社会,促进公共服务均等化的规划转变。

四是集聚发展格局向多中心网络下的协调格局转变。

五是海陆分割向海陆统筹的空间规划转变。

六是由指令性主导的一体化空间管理体系向多级空间治理体系转变。

3.落实国家发展理念和战略,设计优化的国土空间。

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,十九大报告指出,求解时代课题,为此,需要构建“1（总体格局）+6（N维格局）”的国土空间格局。

一是以资源环境承载力为基础,构建国土开发保护相结合的战略性总体格局。

促进形成构建城市群和都市圈协调发展,中小城镇多样化发展的多中心城乡发展格局,二是创新引领。

三是协调引领,形成国土协调发展格局,建立区域之间、区域与城市之间、城市之间、城乡之间的联通网络。

四是绿色引领,促进形成自然保护地体系和生态功能重要性/敏感性地区相连接的绿色基础设施网络。

五是开放引领,促进形成开放基地、开放廊道、开放城市、开放港口等构成的国土开放格局。

选择优化的国土空间格局,推动形成公共服务均等化格局,通过空间影响评价,构建绿色交通、能源、数字和信息网络、公共设施体系,六是共享引领,将设计融于规划。

七是海陆统筹,国家海洋空间开发保护格局。

创造共同的国土空间,4.构建国土空间政策体系。

逐步整合空间及空间类政策,在构建统一的国土空间规划体系、统一行使所有国土空间用途管制职责等要求,构建统一的国土空间政策体系,从空间维度支撑国家社会经济可持续发展。

一是国土空间开发政策,包括如何创造良好的营商环境促进都市圈、创新城市发展等。

与国家自然保护地体系政策相连接等,二是国土空间保护政策,包括与相关国际公约相协调。

三是因地制宜的差别化国土空间政策,包括针对不同主体功能空间制定相应的政策。

五是国土空间开放政策,四是突破各种空间障碍,畅通空间的国土协调政策,包括国际港、贸易区、边境城市等政策,包括跨行政边界协调、行政区与区域的协调、跨区域协调、跨境协调等。

表达多样的国土空间,5.绘制系列国土空间政策地图。

系列政策地图包括国土空间现状图、国土空间变化图、国土空间评价图、国土空间政策图等系列,国家国土空间规划具有战略性和公共政策属性,规划图通常是国土政策的空间表达,是国土空间规划的重要组成部分,这些地图是国土空间规划的说明和补充,通常表现为政策地图,为更清晰地表达政策地图的过程和结果,不同于过去土地利用规划和城市规划地图。

文章来源

中国国土空间规划

作者 | 蔡玉梅 高延利 邓红蒂。

中规建业城市规划设计院 信息中心。

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